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“不能逃、不敢逃、不想逃”中國首部個人破產法規如何“出爐”?
2020-09-03           作者: 南方周末

2020年8月26日下午,深圳市六屆人大常委會第四十四次會議表決通過7項創新性重要法規。其中,《深圳經濟特區個人破產條例》(下稱《條例》)是中國首部個人破產法規,擬於2021年3月1日起實施。

個人破產製度是成熟市場經濟環境應有的救濟退出機製。在此製度下,“誠實而不幸”的債務人有機會擺脫債務、東山再起,市場退出機製也會更加健全。

《條例》全文目前並未公開。深圳人大網顯示,根據《條例》,在深居住且參加深圳社保連續滿三年的人,因生產經營、生活消費導致喪失清償債務能力或者資不抵債的,可以依法進行破產清算、重整或者和解。經過三年受到嚴格行為限製的考察期,就可以免除剩餘債務。

此外,該項製度隻針對“誠實而不幸”的債務人,濫用個人破產製度的,不僅不能免除債務,還要被追究刑責。

 

醞釀七年

深圳個人破產條例立法醞釀於7年前。

深圳破產法庭庭長曹啟選對南方周末記者介紹,2013年,深圳市中級人民法院(下稱深圳中院)就開始探索通過對執行不能案件移送破產,來解決執行難問題。

實踐發現,大量執行案件存在個人債務人,而中國的“半部破產法”無法滿足實際需要。深圳中院調研結果顯示,60%以上的執行不能案件都涉及個人債務。大量無法執行的債務案件,是因為無財產可供執行。

據《全國法院司法統計公報》數據,2008年至2015年間,全國法院每年執行結案中“沒有財產或財產不清無法執行裁定終結”的案件占當年全年執行結案數的比重,從最少的2012年占比12.18%,到最多的2015年占比31.14%。

因為沒有個人破產製度,這些懸而未決的“僵屍案”隻能堆在法院的庫房。

2013年,深圳中院組成個人破產法調研組,赴香港破產管理署調研香港個人破產製度,並在“深圳法官大講堂”開展個人破產立法可行性討論。

2016年,深圳中院形成個人破產製度調研報告,並向深圳市人大常委會提出了立法建議。據《經濟觀察報》報道,當年兩會期間,兩批逾30名人大代表聯名議案,建議深圳爭取在全國率先出台破產條例。但由於立法權限問題存在爭議,立法工作擱置。

2018年11月,最高人民法院院長周強在向全國人大常委會匯報時提出,要“推動建立個人破產製度,完善現行破產法”。次月,深圳中院就向市人大常委會提交了《關於深圳先行先試個人破產製度的情況報告》。

2019年8月發布的《中共中央國務院關於支持深圳建設中國特色社會主義先行示範區的意見》提出,允許深圳立足改革創新實踐需要,根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定。

這一規定直接加速了深圳通過特區立法推進個人破產製度建立的進程。

 

火速落地

2019年11月,深圳市人大常委會啟動個人破產立法工作,成立了由監察司法工委牽頭,法工委、市中級法院共同參與的起草組,並委托深圳中院代為起草《條例(草案建議稿)》。

2020年1月14日,深圳中院向市人大提交《條例(草案建議稿)》;4月29日,《條例(草案)》通過一讀;6月2日,《條例(征求意見稿)》發布;6月28日,《條例(草案修改一稿)》通過二讀;8月25日,《條例(草案修改二稿)》通過三讀。8月26日,深圳市第六屆人大常委會表決通過《條例》。

全國首部個人破產條例之所以能在深圳發芽,首先得益於其得天獨厚的製度優勢。作為先行示範區,深圳有特別立法權。再者,深圳民營經濟發達,對營商環境曆來重視。

在破產處置方麵,深圳亦有深厚積累。1993年,深圳中院就成了全國第一家成立專業化破產審判庭的法院,有豐富的企業破產審判經驗。

“在破產文化成熟的地方,破產是能體現經濟變化的晴雨表。”深圳破產法庭法官白田甜對南方周末記者說。

深圳大學法學院法律係副教授齊礪傑告訴南方周末記者,2020年廣東省的破產案比上年翻了一倍。“2008-2016年間,全國每年約有2000-4000個破產案,這幾年已超6000個,今年估計突破1萬。”

地方法院壓力驟增,紛紛探索出口。其實在深圳通過首部《條例》之前,浙江、江蘇、山東、廣東等地都已開展個人債務集中清理工作。

各地在建專業的破產庭,整體辦案能力在上升。齊礪傑表示,部分地區的破產案增加了10倍、20倍。以佛山市順德區法院為例,該院以前沒有破產庭,近一兩年,破產案件從個位數上升到近三位數。“隻要配置好了人員、製度,案子增速就非常快。”

深圳中院受托起草條例草案建議稿,撰寫工作始於2019年11月。起草過程中,先翻譯了國外大量的個人破產立法條文,再結合現有的企業破產法框架以及多年的辦案經驗,用時三個月,起草了一份草案建議稿。

“個人破產與企業破產既有共性、又有不同。在程序架構上,我們主要是以企業破產法的流程為框架,不斷完善個人破產的特色製度。”白田甜說。

 

不能逃、不敢逃和不想逃

《條例》設計了三個程序——清算、重整和和解,供申請人選擇。

清算程序是典型意義上的破產。申請人經過債權申報程序,法院發布公告、點對點通知所有債權人,將其債權登記造冊、分類排序,再將債務人的現有資產分配給債權人,之後就可獲得免責,但要承受3-5年的免責考察期,考察期間要接受每個月報告生活開支、不能高消費、不能擔任一些公眾型公司職位等限製措施。

考察期間,如果債務人沒有違反限製行為規定,也沒有逃廢債等行為,就可以完全從債務中解脫出來,重新成為自由人。

第二個是重整程序。如果債務人還能創造新的價值,且債權人願意信任,就給債務人一個期限,讓其承諾償還所欠債務,並進行重整計劃。

重整程序更靈活、更市場化,對債務人的保護力度更大。比如重整程序中,如果債權人同意,可以給債務人留一套房子,但在清算程序中不行。

第三個是和解製度。即在社會和解機構的主持下,通過一些庭外程序、多元化的化解方式,讓雙方達成和解,再通過司法程序予以確認。

《條例》還增加了一些特色製度,比如增設破產事務管理機構、破產登記製度、債權人推薦管理人。

以破產事務管理機構為例,它是一個政府部門或者專門機構,獨立於法院之外。“辦理破產是一項係統性工程,涉及方方麵麵,其中一部分事務性、非裁判性的工作,應由專門的破產管理機構來完成。”白田甜說。

為了防止惡意逃廢債,《條例》設計了大量條文,從三個層麵來避免逃廢債:不能逃、不敢逃和不想逃。

在“不能逃”層麵,《條例》的財產申報製度要求債務人如實申報財產,包括配偶名下、未成年子女名下、境內、境外、登記在別人名下代持的所有財產。

在“不敢逃”層麵,《條例》的破產登記製度要求債務人的破產登記和信息公開。從申請、受理、宣布破產到免責考察期,每個節點都對社會公眾公開,用全社會力量進行監督。

曹啟選介紹,如果債務人存在破產欺詐行為,即使已經免責,仍可撤銷免責的裁定,繼續追索債務。

此外,一旦發現債務人有逃廢債行為,不僅將財產全部分掉、不給免責,還要接受從訓誡、拘傳、罰款、拘留、刑事責任的輕重遞進的懲罰。

在“不想逃”層麵,《條例》設計了一些規則,比如鼓勵清償。如果債務人在考察期內願意主動多還一部分債務,可獲得提前免責。“讓債務人發自內心地認為,這是對我的救濟,不想從程序中逃出去,一旦逃,後續的救濟就沒有了。”白田甜說。

然而,社會公眾對於破產的接受程度仍然較低。不少聲音認為,破產製度是在幫債務人逃債,抵觸債務人破產。

白田甜告訴南方周末記者,《條例》向社會公開征求意見時,有些反饋意見認為根本不應該搞個人破產。

為了保護誠信、善意的破產人,避免窮追猛打、惡意追債等不良行為,《條例》第一百六十九條指出:有明知人民法院已經裁定受理破產申請,仍然向債務人及其近親屬追索債權或者取得債務人財產等妨害破產程序行為的債權人、利害關係人,由人民法院依法予以訓誡、拘傳、罰款、拘留;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

 

破產法庭法官短缺

辦破產案的法官被稱為破產法庭法官。

80後白田甜是遼寧人,2004年進入深圳中院工作,2009年開始擔任執行法官,2017年轉到破產領域。

“破產法庭法官可能是最不像法官的一類法官。”白田甜笑著說,“一般法官主要工作內容是開庭和裁判,而破產法庭法官不是單純的中立裁判者,還充當著經濟調節的功能。”

她向南方周末記者解釋,有的企業如果能通過破產重整,繼續經營下去,就能保住職工、上下遊的供貨商甚至產業鏈。

破產案向來案情複雜、難度高,一個破產案的工作量,有時相當於幾十個普通案件。深圳普通的法官一年能辦四五百個案子,但破產法官一年經辦幾十個破產案,已是負重累累。因此在法院內部績效考核中,破產案件需要專門的考核標準。

同時,培養一個破產法庭法官並不容易。

齊礪傑授課破產法多年,他指出,法官的培養體係重民、刑法,民、刑訴訟法,而非商法。然而,“法學生起碼要達到研究生階段,先學好了公司法等,才能更好地理解企業破產法。”一個新的破產法庭法官需要幾年時間熟悉情況,才能進入狀態。

深圳破產法庭庭長曹啟選告訴南方周末記者,深圳破產法庭有11個法官,《條例》規定,個人破產案件由中級法院集中管轄。

白田甜回憶,2019年深圳中院受理了四百多宗破產案件,還有很多破產申請和衍生訴訟案件,這個工作量已經讓法官們很有壓力。2021年《條例》實施,一個全新的審判領域即將開啟,如果按照香港的人口數與破產案數量比例,深圳每年可能會有四五千宗個人破產案。

為了避免出現法院不堪重負的情況,《條例》做了一些製度設計,比如設置破產事務管理機構,分擔一部分工作。

“法官的數量還是要增加。”齊礪傑指出,“案件複雜,非破產庭法官又不好單獨計算破產案件工作量,就不可能自動產生出破產法官了。隻有把體製問題先解決了,才會有人去幹這個活。”

此外,破產是一項綜合的審判事務,需要建立長效的府院聯動機製、整合各係統的資源和渠道、加強信息共享與協作。但目前由於重視不夠,甚至法院係統內部都還未實現資源的共享和整合。

例如,目前執行局擁有較為發達的辦案技術手段、資源,跟公安、銀行、房地產管理機構等部門之間也有固定渠道,因此辦案效率較高。

而破產案件在查人找物、查控財產方麵與執行案件高度類似,但破產法庭沒有配套相應的辦案技術手段、資源以及部門間的通道,整體辦案手段較執行局落後很多。

“即使深圳破產法庭也是如此,更不要說基層院的民二庭(在沒有專門破產法庭的地方,破產案件一般由民二庭辦理)。”齊礪傑說,很多執行局法官到了破產庭,覺得“炮換了鳥槍”,辦案效率大大降低。

“破產法庭和執行局雙向共享辦案平台和資源,是應對大量出現的個破案件的前提條件。”齊礪傑指出,破產法庭能直接查控破產人的財產下落等,提高辦案效率;破產立案後,破產係統將立案信息自動推送給執行立案和辦案人員,防止繼續立案或執行中的資源浪費。



南方周末記者 敬奕步 南方周末實習生 劉逸彤

責任編輯: 蔚 藍 文章來源:
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